Андрей Тесля

СТАТЬИ НА ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕМЫ

XPOHOC

ФОРУМ ХРОНОСА

НОВОСТИ ХРОНОСА

БИБЛИОТЕКА ХРОНОСА

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ

БИОГРАФИЧЕСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

ГЕНЕАЛОГИЧЕСКИЕ ТАБЛИЦЫ

СТРАНЫ И ГОСУДАРСТВА

ИСТОРИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ЭТНОНИМЫ

РЕЛИГИИ МИРА

СТАТЬИ НА ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕМЫ

МЕТОДИКА ПРЕПОДАВАНИЯ

КАРТА САЙТА

АВТОРЫ ХРОНОСА

Андрей Тесля

СИСТЕМА РУССКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ПЕТРОВСКОЙ РЕФОРМОЙ

Московская система государственного управления выросла из административной практики удельного быта, который в свою очередь был весьма близок к быту вотчинному – управлению значительными частными владениями исходя из принципов хозяйственной выгоды. Соответственно, в большую часть московского времени сохранялся тот взгляд на отрасли государственного управления, что приравнивал их к доходным статьям. Достаточно взглянуть на текст Судебника Ивана III (1497 г.), чтобы увидеть, что его автор в первую очередь обеспокоен установлением размера и порядка сбора судебных доходов («пошлин»), к чему и относится значительная масса процессуальных положений, вошедших в текст данного памятника[1]. Подобно тому, как общий взгляд на управление сохранял черты хозяйственного подхода, и разделение на отрасли государственного управления, устройство органов администрации исходило из практики частного хозяйства, когда отдельный вопрос, задача, требующая пристального внимания, выделялась в особое управление, а человек, пользующийся доверенностью у своего хозяина, получал в наблюдение особо важные вопросы, вне зависимости от того, сочетались ли они между собой. В. О. Ключевский в своей докторской диссертации «Боярская дума Древней Руси» ярко характеризовал устройство центральной администрации по «путному» принципу – когда отдельная статья дохода, вне зависимости была ли она связана с собственным хозяйством государства или имела уже характер государственного дохода, выделалась в особое ведомство – «путь», и уже от доходного принципа, от поручения взимать причитающиеся государству поступления, исходило и управление соответствующей областью государственного хозяйства.

Московская администрация даже в пору своего наивысшего развития – в середине XVII века – совмещала принципы территориальности и предметности, когда существовали общие приказы – ведавшие судом, уголовным преследованием (разбойный приказ), доходами (приказ Большой Казны) и приказы, осуществлявшие всю сумму или большую часть государственных функций в отношении отдельных территорий (например, Казанский приказ), т. е. одновременно являвшиеся изъятиями, ограничениями компетенции «общих» приказов, построенных по предметному принципу.

Равным образом оставались неразделенными дела, относящиеся до государственного управления, и дела, связанные с частным обиходом государя – ловчему приказу, ведавшему организацией птичьей охоты государя, в силу особой любви к оной со стороны Алексея Михайловича и, стало быть, в связи с приближенностью начальника данного приказа к особе государя, поручались общегосударственные вопросы, вплоть до внешних сношений. Из этого характера государственного управления Московской Руси вытекали и принципиальная неразделенность «двора» и правительства – двор как окружение особы монарха, как сфера его частного обихода, одновременно выступал как важнейший элемент управления, придворные чины одновременно становились чинами в государственном управлении – так, состав Боярской думы во многом определялся именно придворным чином входивших в него персон (стольник, чашник, постельничий и т. п.), причем трудно указать, какая из должностей, какое из званий имело первенствующее значение – придворный ли чин обретался лицом в силу его государственных заслуг, либо же, напротив, значение в дворцовой жизни государя придавала лицу государственное значение. И попытка все-таки настоять на последовательной дифференциации в данном случае была едва ли бы верна, поскольку суть дела именно в слабой диффернцированности – в нерасчлененности самих данных понятий для людей той эпохи, улавливавших иногда их практическое значение, но не проводивших в качестве последовательных принципов, не стремившихся к теоретизированию и превращению в законченные фиксированные нормы отношений, складывавшихся из повседневной практики. В. О. Ключевский – еще задолго до появления историографии «долгого времени» Люсьена Февра и Марка Блока, писал, отражая важнейший факт политико-правового сознания средневековой среды: «В те века политические дельцы не любили задавать себе общего вопроса, как далеко простираются прерогативы верховного правителя, князя-государя, и где начинаются права его советников; политический глазомер и обычай указывали в каждом отдельном случае пределы власти, избавляя обе стороны от трудного дела точной формальной разверстки политических прав и обязанностей. Ко всякому учреждению, подобному нашей боярской думе, мы привыкли обращаться с вопросом, имело ли оно обязательное для верховной власти или только совещательное значение; а люди тех веков не различали столь тонких понятий, возникавшие столкновения разрешали практически в каждом отдельном случае, отдельные случаи не любили обобщать, возводить в постоянные нормы…»[2].

Такая ситуация не является ни недостатком, ни достоинством – это иная, совершенно отличная от привычной нам системы управления, порядка сочетания административных и политических требований и самая ее историческая долговременность и доказанная в столетиях эффективность для задач, ставимых современной ей эпохой, доказывают ее практическую сообразность. Но данная система, в свое время привычная, удобная и действенная, к началу XVIII века исчерпала свой ресурс – ситуация изменилась, а приемы и методы оставались теми же – и система стала неадекватной времени, в новых условиях Россия, сохраняя, в частности, модель администрирования в неизменности, рисковала не выдержать состязания с новыми государственными организмами Европы, построенными на принципах, обобщенных «каммеральными» науками XVII – XVIII веков. Россия, желавшая сохранить свою национальную независимость, должна была принять полноценное участие в состязании европейских держав, стать деятельным субъектом международных (равно политических и экономических) отношений, а сие было возможно только при радикальной реформе государственной системы – темп эпохи изменился и прежний неповоротливый государственный аппарат Московской Руси, построенный во многом на личных связях и традиции, не поспевал за переменами, оказывался не способным своевременно реагировать, действовать на языке управления, понятном окружающим.

Перемены и реформы государственного управления в России начались задолго до Петра I. Весь XVII век можно назвать, с одной стороны, веком подготовительным к последовавшему затем рывку, а с другой стороны – периодом медленной, ползучей реформы, дающей не столько видимый эффект, сколько перемены в мышлении, подготавливающий национальное сознание (и в первую очередь сознание национальной элиты) к принятию новых основоположений.

В первую очередь данные перемены проявились в профессионализации центрального управления – если еще в XVI веке во главе отдельного приказа стоял боярин, в помощь себе имевший дьяков и прочих приказных людей, как правило из собственной челяди, бывших подручниками его, то  середины XVI, а в особенности XVII веке центральными лицами в управлении, несущими на себе как действительную тяжесть работы, так и воспринимаемые в качестве основных субъектов управления, делаются дьяки – государственные служащие, зачастую остающиеся на своих местах при переменах боря, возглавляющих приказы. Процесс идет дальше –и уже вскорости сами дьяки начинают управлять некоторыми приказами, затем (правда, почти всегда без права голоса) входят в состав Боярской думы. Они оказываются – в отличие от родовитых бояр – удобными для власти, поскольку все свои преимущества, власть, влияние, богатства, имеют только от нее и в государственном управлении видят свою единственную задачу. Знатному боярину в большинстве случаев нет и возможности вникнуть в подробности управления – на краткий срок назначенный в приказ, чтобы затем стать воеводой в отдаленном краю, дабы подкормиться, а затем двинуться в поход на крымцев или поляков, боярин и не может узнать, понять и контролировать дела, проходящие через приказное управление; он – случайный гость в управлении. Если бояре могли быть действительными администраторами в предшествующие эпохи, то возможно это было по простоте задач, по понятности поручений – в большинстве случаев отправлявшихся по практической сметке, по хозяйственному соображению. Как сам боярин в своей вотчине был хозяином, во все дела вникавшим и как со своими людьми он ходил на войну, так и в княжеском хозяйстве он сталкивался с теми же знакомыми предметами, действуя привычным образом. Но с XV века государственное управление в России успело существенно усложниться – уже хотя бы в силу одного того обстоятельства, что ныне оно покоилось на царских указах и ранних кодификациях – администратор теперь должен был не просто править дела как представлялось ему разумным, давая отчет в частном порядке своему господину – князю, но исполнять предписания, к тому же существенно расплодившиеся уже к концу века XVI. Будучи участником многоразличной деятельности, боярин просто не мог следить за всеми узаконениями, издаваемыми высшей властью – и высшей фигурой, сосредоточившей на себе реальное управление, стал дьяк – человек книжный, в указах поднаторевший, тот секретарь, что фиксировал указания от княжеской власти и решения, на их основаниях в приказах принимаемые. Он единственный мог сказать – и подкрепить свои слова соответствующей ссылкой – какова царская воля по данному вопросы, как решался он прежде и что записано в указных книгах приказа[3]. Это был человек, за многие годы поднаторевший в делах, знающий обыкновения и знакомый с канцелярскими порядками, в большинстве случаев – действительный знаток своего дела, выбившийся из очень незначительного положения благодаря умениям и сноровке. Боярин, попавший в незнакомый ему прежде приказ, не имеющий времени на то, чтобы вникнуть в дела и знающий, что в скором времени ему опять придется переменить занятие, это боярин мог только переменить одного дьяка на другого, но был не способен лишить их действительной власти, отказаться от их услуг[4].

Второй переменой, уже частично отмеченной выше, но которую вновь надлежит подчеркнуть, являлась возрастание нормативно-правового регулирования деятельности государственного аппарата и вообще отношений по государственному управлению. Естественно, что первыми в область внимания законодателя попали вопросы суда (процессуальные элементы преобладают в первых двух кодифицированных законодательных актах Московской Руси – Судебниках 1497 и 1550 гг.). Однако постепенно в приказах начинают формироваться указные книги – либо в виде глосс к Судебнику 1550 г., либо в виде самостоятельных сборников – куда заносятся решения, принятые высшими государственными органами (либо самолично государем, либо государем совместно с Боярской думой), относящиеся к сфере деятельности отдельного приказа. Данное регулирование носило почти исключительно казуальный характер, но на ее основе складывалась система административного прецедента, когда новые дела, в чем-то схожие с теми, решение по которым восходило на утверждение высших органов, должно было решаться соответственно последним[5]. Центральным ведомством, составлявшим указные книги, был челобитный приказ, поскольку именно в него стекались разнообразные дела по всем ведомствам, требовавшие рассмотрения, «а потому челобитный приказ превратился в подготовительное законодательное учреждение и в общее хранилище законов, куда обращались другие приказы, желая осведомиться, нет ли уже указа по вопросу, который приказу казался новым. Подобную же роль играл иногда и разряд [т. е. разрядный приказ – А. К.]»[6]. Однако и другие приказы составляли подобные указные книги, выбирая в них те узаконения, что относились к их непосредственному ведению[7]. Нельзя не сказать, что подобная практика значительно повышала системность и предсказуемость государственной деятельности, а кроме того, вводило прочное основание для ответственности государственных приказных чинов – поскольку их обязанностью было точное и неуклонное соблюдение государевых указов. На практике, разумеется, подобный принцип ответственности зачастую не соблюдался – свой вотчинный характер русское государство не до конца утратило и к концу XVIII века, не говоря уже о более ранних эпохах, но в качестве тенденции данное движение в высшей степени симптоматично.

Особенно велико для сферы государственного управления в России было появление в 1649 году столь масштабного акта кодификационной работы, как Соборное Уложение, сохранявшего юридическую силу вплоть до 1835 г. – вступления в действия Свода Законов 1832 г.  Значимость Соборного Уложения тем более велика, что данный акт содержит элементы законодательного анализа и попыток обобщения – правда, преимущественно на почве рецепции начал Литовского Статута 1528 г. – и не ограничивался указанием начал гражданского и уголовного права и процесса, но в равной степени содержал ряд положений касательного государственного устройства[8]. Понятно, что именно данные положения были в наибольшей степени слабы и бедны содержанием – поскольку публичное (государственное и административное) право наиболее поздно подвергается законодательной, а уж тем более систематической обработке. Но для нас в данном случае важны не столько положительные начала, указанные Уложением, сколько тенденция, в нем проявляющаяся и направленная к нормативной фиксации административной деятельности, к более точному нормативному регулированию государственного управления, где прежние, традиционные нормы перестают работать и тогда возникает вакуум, как раз и подлежащий законодательному заполнению.

Третей переменой, опять же проявляющейся достаточно рано – с середины XVI века – и властно заявляющей себя в веке XVII – является тенденция государственной власти привлечь к отправлению публичных функций выборных от населения. При этом весьма важно отметить, что речь ни коим образом не идет о расширении самоуправления – если таковое в некоторых случаях и происходит, то оно выступает побочным, непредумышленным результатом процесса. Государство стремиться переложить ряд функций на лиц, избранных из числа местных жителей – и с вознаграждением их от самих управляемых – дабы, с одной стороны, уменьшить финансовое бремя по управлению, а с другой – разрешить проблему выбора управляющих, поскольку в центр идет непрерывный поток жалоб на назначаемых царским правительством чинов. Попытки эти не имели решительного успеха – то предпринимаясь вновь, то затухая, они прослеживаются на протяжении полутора веков истории русской допетровской государственности – и в эпоху реформ вновь будет попытка привлечь население к государственному делу, разделяя с ним ответственность, но не желая поступиться властью, и вновь с вполне предсказуемым результатом.

Примечания:

СТАТЬИ НА ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕМЫ