II Романовские чтения

2009 г.

РУССКОЕ ПОЛЕ

XPOHOC

ВВЕДЕНИЕ В ПРОЕКТ

БИБЛИОТЕКА ХРОНОСА

ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ

БИОГРАФИЧЕСКИЙ УКАЗАТЕЛЬ

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

ГЕНЕАЛОГИЧЕСКИЕ ТАБЛИЦЫ

СТРАНЫ И ГОСУДАРСТВА

ЭТНОНИМЫ

РЕЛИГИИ МИРА

СТАТЬИ НА ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕМЫ

МЕТОДИКА ПРЕПОДАВАНИЯ

КАРТА САЙТА

АВТОРЫ ХРОНОСА

ХРОНОС:

В Фейсбуке

ВКонтакте

В ЖЖ

Twitter

Форум

Личный блог

Родственные проекты:

РУМЯНЦЕВСКИЙ МУЗЕЙ

ДОКУМЕНТЫ XX ВЕКА

ИСТОРИЧЕСКАЯ ГЕОГРАФИЯ

ПРАВИТЕЛИ МИРА

ВОЙНА 1812 ГОДА

ПЕРВАЯ МИРОВАЯ

СЛАВЯНСТВО

ЭТНОЦИКЛОПЕДИЯ

АПСУАРА

РУССКОЕ ПОЛЕ

II Романовские чтения

Д. В. Сидоров

Костромской государственный университет им. Н. А. Некрасова

Проекты реформирования земского самоуправления Российской империи во второй половине XIX – начале ХХ в.: правительственная позиция

Российская империя в результате реформ Александра II совершила определенный модернизационный рывок, выразившийся в изменении вектора социально-экономического и общественного развития. Создание органов земского самоуправления явилось основой к складыванию институтов гражданского общества. Однако уровень практической реализации законодательных норм Положения о земских учреждениях 1864 г. показал объективную необходимость его оптимизации. С середины 70-х гг. XIX в. земское самоуправление начинает подвергаться активной критике, как со стороны противников последовательных либеральных реформ, так и представителей российской общественности. Критику облегчал факт неспособности многих земств действительно решать свои задачи в рамках, установленных законом.

В начале 1880 г. министерством внутренних дел на имя императора была подана записка, лейтмотивом которой выступали «некоторые неопределенности и проблемы Положения 1864 г., вызывавшие разъяснения и дополнения»1. Подтверждая земство в качестве «начала местного хозяйственного самоуправления», министерством признавалось «изменение общего направления внутренней политики, не допускавшее расширение земских прав и права ему предоставленные сокращавшее»2. В связи с этим «чтобы предотвратить охлаждение земской деятельности, выход из него лучших людей», высказывалось несколько предложений, требующих изменений и «настойчиво повторяемых в земских ходатай-ствах»3. Резюмируя записку, возможно функционально объединить предложения в смысловые группы: во-первых, точное распределение земского представительства, пересмотр земского ценза; во-вторых, изменение порядка работы земских органов в контексте кворума, проблема соединения распорядительной и контролирующей власти в лице предводителя дворянства, «установления ин-станционных отношений между уездными и губернским земством»4, в-третьих, пересмотр законодательных актов, относящихся к 1866– 1880-м гг. и устанавливающих особые права губернатора по замещению земских должностей, разрешение свободного межгубернского земского взаимодействия, изменение системы налогообложения. Таким образом, общеимперскими государственными структурами признавался конгломерат проблем местного земского самоуправления требующий решения.

В докладе от 28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов излагал программу дальнейших преобразований. Он предлагал «в видах успокоения правильными занятиями возбужденных умов, жаждущих деятельности», привлекать дворянство, земство и города к участию в обсуждении второстепенных проектов. Для этого он считал полезным время от времени призывать их представителей в Государственный Совет, при котором предполагал учредить временные подготовительные комиссии, наподобие Редакционных комиссий 1858 г. Работы этих комиссий рассматривались бы с участием представителей от земства и некоторых крупнейших городов5.

В августе 1880 г. М. Т. Лорис-Меликов назначил ревизию девяти губерний (в том числе и Костромской губернии) для выяснения потребностей местного управления. В Особом наставлении им предлагалось выявить, «не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств различных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских со-браний…»6. 22 декабря 1880 г. циркуляром Министерства внутренних дел по Земскому отделу губернаторам предписывалось передать на обсуждение губернских по крестьянским делам присутствий и местных земств «вопрос о некоторых изменениях в устройстве местных по крестьянским делам учреждений»7.

В совещании 1 марта 1881 г. императору предстояло сообщить о своем решении, которое должно было определить сроки начала работы министерств над составлением проекта. Но осуществлению этого плана помешало убийство Александра II.

Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть8. 4 апреля 1881 г. императором принимается «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия»9. Срок его действия определялся в три года. В нем подтверждалось право губернаторов и градоначальников утверждать поступающих на все должности по земским и городским органам общественного управления и судебно-мировым установлениям, а также требовать увольнения служащих этих учреждений, если их признают неблагонадежными. О фактах выборов на такие должности неблагонадежных лиц губернаторы обязывались доносить в министерство внутренних дел с подробностями биографии и результатами наблюдения за поведением вызывающих подозрение лиц.

Вступивший на пост министра внутренних дел в начале мая 1881 г. Н. П. Игнатьев разработал и осуществил на практике проект созыва назначенных правительством «сведущих людей». Была создана Особая комиссия для составления проектов местного управления10. В ее состав вошли сенаторы (С. А. Мордвинов, А. А. Половцев, И. М. Шамшин и др.), ревизовавшие в 1880– 1881 гг. ряд губерний, а также представители различных ведомств. Они собирались дважды, но начинание Игнатьева не встретило сочувствия у земств. Они стали заявлять ходатайства, чтобы земские люди привлекались к участию в законодательстве не в отдельных случаях и не по назначению правительства, а постоянно и по выбору самих земств11.

Предусматривалась иная система выборов в земские учреждения, вместо управы – исполнительный орган, присутствие по земским делам, составленное из местной администрации с участием двух членов от земства12. При обсуждении земской избирательной системы на заседании Комиссии в феврале 1885 г. Пазухин, Бехтеев, Оболенский предложили ввести сословный принцип деления избирателей, причем Пазухин и некоторые члены Комиссии высказались за предоставление крупным землевладельцам права участия в качестве гласных в уездных собраниях без выборов. Этот вопрос был передан в специальную подкомиссию. Подкомиссия уже в марте того же года представила «Доклад по вопросу о составе уездных земских собраний»13. Точка зрения трех членов – Пазухи-на, Бехтеева и Оболенского – на необходимость сословной организации земского представительства обосновывалась в докладе «угрозой вытеснения в недалеком будущем из земских собраний наиболее культурного элемента»14. Предлагалось учредить четыре «избирательные коллегии»: съезды дворян, лиц торгового состояния, избирательные сходы мещан и крестьян. Заранее оговаривалось, что «землевладельческие сословия должны занимать первенствующее положение в земском представительстве»15. Очень важно отметить, что в этой схеме сословных выборов крестьяне – собственники оказались отнесены к крестьянскому избирательному сходу с двухстепенной подачей голосов. Отменялся ценз по годовому обороту, что значительно ограничивало права торгово-промышленной буржуазии. Помимо системы преобразования земского представительства на сословном начале были внесены в Кахановскую комиссию ряд предложений по различным вопросам организации и деятельности земства: сокращение численности управ, допуская возможность замены коллегиального принципа единоличным по усмотрению собрания; за некоторое ограничение компетенции земских собраний (в частности, по вопросам народного образования, системы раскладок и т.д.)16. Крупным собственникам предполагалось предоставить право быть гласными уездных земских собраний без избрания, а от выборов председателя собрания и выплаты суточных денег гласным снова отказались.

Даже такой проект вызвал возражения оберпрокурора Синода К. Л. Победоносцева. В своем письме министру внутренних дел Д. А. Толстому он высказывал замечания «на проект изменения устройства земских учреждений с целью значительного ограничения в них выборного начала и подчинения их правительственному контролю»17. Он выступал за резкое уменьшение числа гласных (не более 25, даже в уездном земском собрании) и поэтому возражал против предоставления крупным собственникам права быть гласными без избрания. По его мнению, крупное землевладение само по себе еще не являлось гарантией благонадежности. Меры, направленные на ограничение «произвола» земских учреждений, получили одобрение Победоносцева. Он также считал, что следовало бы «открыть недовольным – в течение известного срока – право обжалования состоявшихся в прежнее время постановлений земства»18.

Тем не менее, проект не соответствовал новой политике, министра внутренних дел Д. А. Толстого, человека крайне реакционных взглядов, последовательно проводящий идею преобладающей роли дворянства в земских учреждениях. Поэтому проект комиссии отвергли, а 28 февраля 1886 г. распустили и саму комиссию.

Проект Положения о губернских и уездных земских учреждениях вновь оказался в Государственном совете 4 февраля 1890 г. Однако Д. А Толстой не успел его осуществить. Он умер в апреле 1889 г. до рассмотрения проекта. Новый министр внутренних дел И. Н. Дурново поддержал некоторые требования Д. А. Толстого. В записке о земских учреждениях, подготовленной 27 августа 1889 г., он также настаивал на установлении «твердого правительственного контроля» над деятельностью земств, на «действительной, а не фиктивной ответственности» земских служащих19. 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях было принято20.

Новое обсуждение реформы земского самоуправления началось в начале ХХ века в условиях нарастания оппозиционных настроений в российском обществе. Святополк-Мирской, признавая, что «преобразования 90-х гг. XIX в. носили характер компромисса, придав земским учреждениям лишь внешний облик государственных»21 предложил ликвидировать «двойственность: правительственную официальную и народную земскую»22. По его мнению, созрела необходимость изменения условий представительства «в видах расширения круга избирателей и объединения в земских собраниях имущественных и хозяйственных интересов местности»23. Проблему взаимодействия государственных структур и земств он предлагал решать путем «изменения порядка надзора за деятельностью земств – установления правила, что распоряжения земства изменяются высшими инстанциями только в случае противоречия существующему законодательству»24. Оптимизация системы земского налогообложения должна осуществиться за счет «более правильного распределения между государством и земством повинностей с отнесением удовлетворения каждой на подлежащий источник»25. Данный проект «Реформ государственных и земских учреждений», представленный Николаю II 24 ноября 1904 г., остался не рассмотренным.

Таким образом, во второй половине ХIX в. – начале ХХ в. правительственные государственные органы посредством губернаторской власти неоднократно обращались к проектам реформ местного земского самоуправления. Первые шаги государственной власти в данном направлении свидетельствуют о стремлении широкого привлечения к данному процессу земства: рассмотрение вектора развития местного самоуправления земскими деятелями по всей вертикали – от уездных земских собраний до губернских.

Резюмируя предложения правительственных проектов, следует высказать несколько приоритетных линий:

– необходимость изменения избирательного процесса;

– расширение компетенции земства путем передачи ему функций крестьянских присутствий и создания всесословной волости;

– позиционирование земства как хозяйствующего субъекта.

Проект Кахановской комиссии содержал в себе некоторые обусловленные первоочередным развитием земства демократические параграфы – свобода межгубернского земского общения и расширение полномочий губернского земства. Между тем, консервативный правительственный курс в отношении земства выразился в принятии нового Положения о земских учреждениях 1890 г., законодательные нормы которого остались в силе до конца существования органов земского самоуправления.

Примечания

1  ГАРФ, ф. 677, оп. 1, д. 601, л. 1.

2  Там же, л. 2.

3  Там же.

4  Там же, л. 7.

5  Былое. 1918. Книга 4/5. С. 162–166.

6  Конституция графа Лорис-Меликова. Берлин, 1904. С. 38.

7  Циркуляр министерства внутренних дел // Сборник правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящимся. Спб., Т. XIII. 1891. С. 52.

8  П.С.З. . III. . Т. I. . ¹ 1.

9  П.С.З. . III. . Т. I. .¹ 350.

10 См. подробнее: Сидоров Д. В. Самодержавие и земское самоуправление в конце XIX века // Романовские чтения. История российской государственности и династия Романовых: актуальные проблемы изучения: материалы конф., Кострома, 29–30 мая 2008 г. Кострома: КГУ им. Н. А. Некрасова, 2008. С. 203–209.

11 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 69.

12 Подробнее см.: Захарова Л. Г. Земская контрреформа. М., 1968. С. 93.

13 ГАКО, ф. 655, оп. 2, д. 479, л. 27.

14 Там же.

15 ГАКО, ф. 655, оп. 2, д. 482, л. 12.

16 Там же.

17 РГИА, ф. 797, оп. 96, д. 95, л. 1–7 об.

18 Там же.

19 Пирумова Н. Земства и политика // Родина. 1993. ¹ 5–6. С. 101.

20 См. подробнее: Сидоров Д. В. Институциональное влияние губернской власти на земское самоуправление Российской империи во второй половине XIX – начале ХХ века (на материалах Верхнего Поволжья) // Вестник Костромского гос. ун-та им. Н. А. Некрасова. Волжский рубеж. 2007. ¹ 4 (28). С. 3–6.

21 ГАРФ, ф. 601, оп. 1, д. 872, л. 43.

22 Там же.

23 Там же, л. 47.

24 Там же, л. 48.

25 Там же, л. 47.

II Романовские чтения. Центр и провинция в системе российской государственности: материалы конференции. Кострома, 26 - 27 марта 2009 года / сост. и науч. ред. А.М. Белов, А.В. Новиков. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова. 2009.

ХРОНОС: ВСЕМИРНАЯ ИСТОРИЯ В ИНТЕРНЕТЕ

ХРОНОС существует с 20 января 2000 года,

Редактор Вячеслав Румянцев

При цитировании давайте ссылку на ХРОНОС